Premessa
L’approvazione della legge del 7 aprile 2017 n. 47 ha consentito all’Italia di compiere un passo epocale, riuscendo a colmare un grave vuoto normativo e creando un sistema di tutela e protezione per i minori stranieri non accompagnati ad oggi unico in Europa.
Secondo il rapporto dell’UNICEF “A Child is a Child” i bambini rifugiati e migranti che si spostano da soli, nel mondo, hanno raggiunto un numero record: quasi quintuplicato dal 2010 a oggi. Tra il 2015 e il 2016 sono stati registrati almeno 300.000 bambini non accompagnati in circa 80 paesi, con un aumento progressivo della presenza di preadolescenti e bambini.
In Italia, soltanto nel 2017, secondo il report del Dipartimento per le libertà civili e dell’immigrazione, sono sbarcati 14.579 minori.
Si tratta di un fenomeno in crescita esponenziale, la cui carenza di risposta a livello europeo ha comportato la diffusione di un grave allarme sociale dovuto alla scomparsa di molti di questi minori, di cui si perdono le tracce perché, stanchi del limbo giuridico in cui vengono lasciati per mesi, sfuggono al sistema dell’accoglienza.
Ad oggi risultano presenti e censiti sul nostro territorio circa 18.491 minori stranieri non accompagnati, e ciò nonostante soltanto nel 2016 ne siano arrivati 25.846.
L’emanazione della legge n. 47/2017 è, dunque, la risposta italiana ad una serie di solleciti, inviti e raccomandazioni provenienti dall’Unione Europea. Si tratta di una delle riforme più avanzate e tutelanti tra quelle in vigore tra tutti gli Stati membri e, sotto molti aspetti, anticipa e recepisce le linee d’azione e le iniziative individuate dalla Commissione europea nella Comunicazione del 12 aprile 2017.
1. Il riconoscimento del principio del superiore interesse del minore
La legge n. 47/2017 protegge i minori stranieri non accompagnati quali soggetti che per loro natura sono estremamente vulnerabili e il cui superiore interesse, garantito e tutelato dall’art. 3 della Convenzione ONU sui Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza, deve essere una considerazione preminente con riferimento ad ogni decisione che riguardi il minore.
Detto principio è stato, peraltro, recentemente richiamato dal Consiglio d’Europa nell’Action Plan sui minori migranti in Europa, adottato al fine di individuare un piano di azione concreto, di sostegno agli Stati membri in tutte le fasi del processo di migrazione, con particolare riguardo ai minori non accompagnati.
Il piano individua una serie di azioni da realizzare nel triennio 2017-2019 basate su 3 pilastri fondamentali:
– garantire l’accesso ai diritti e alle procedure per i minori,
– fornire una protezione efficace,
– rafforzare l’integrazione dei minori che decidono di stabilizzarsi in Europa.
Il Consiglio, richiamando il principio del superiore interesse del minore, sottolinea come pur nel contesto del fenomeno migratorio i minori debbano essere trattati prima di tutto come minori.
2. L’intervento della Commissione Europea
Come premesso, la legge n. 47/17 sembra anticipare quanto individuato dalla Commissione europea nella Comunicazione adottata lo scorso 12 aprile, con cui vengono indicate una serie di azioni e obiettivi che l’UE e gli Stati membri devono adottare per proteggere i minori migranti e rafforzare il collegamento tra i servizi di asilo e protezione dei minori.
“Proteggere i minori significa innanzitutto difendere i valori europei del rispetto dei diritti dell’uomo, della dignità e della solidarietà”, si legge nella Comunicazione, “Significa anche applicare il diritto dell’Unione europea e rispettare la Carta dei diritti fondamentali dell’UE e la legislazione internazionale in materia di diritti dell’uomo e relativa ai diritti dei minori. Per questo motivo, proteggere tutti i minori migranti, indipendentemente dal loro status e in tutte le fasi della migrazione, è una priorità”.
Scopo della comunicazione è dunque individuare una serie di azioni coordinate ed efficaci per rimediare alle carenze in materia di protezione e fornire un approccio globale dell’UE alla gestione della migrazione.
Diversi sono i settori individuati dalla Commissione:
– rapida identificazione e protezione fin dal momento dell’arrivo: occorre garantire che sin dall’inizio della fase di identificazione e registrazione sia presente una persona responsabile della protezione dei minori; è altresì necessario predisporre procedure e protocolli tra gli stati membri al fine di segnalare i minori scomparsi e scambiarsi informazioni in merito;
– offrire condizioni di accoglienza adeguate ai minori: garantire accesso immediato all’assistenza giuridica, sanitaria, al sostegno psicosociale e all’istruzione; offrire la possibilità di affidamento o assistenza su base familiare;
– determinazione rapida dello status ed efficacia della tutela: istituire una rete europea per la tutela tramite lo scambio di buone pratiche volte a potenziare il ruolo dei tutori; attuare procedure di accertamento dell’età affidabili e non invasive; accelerare le procedure di ricerca e ricongiungimento familiare;
– garantire soluzioni sostenibili e durature: promuovere l’inclusione sociale e l’integrazione;
– proteggere i minori lungo le rotte migratorie al di fuori dell’UE;
Si tratta di obiettivi che richiedono sia una cooperazione tra tutti gli stati membri, sia che ciascuno Stato si doti di una normativa specifica di protezione dei minori migranti.
In tale ottica si comprende bene come la legge approvata in Italia costituisca un modello per gli altri Stati, in quanto risponde già agli obiettivi posti dall’UE.
3. I punti fondamentali della legge n.47/17
La legge tenta di affrontare in maniera organica tutte le problematiche connesse alla gestione del fenomeno dei minori migranti sul territorio nazionale e lo fa, innanzitutto, offrendo all’art. 2 una definizione di minore straniero non accompagnato che qualifica questi ragazzi non come una categoria speciale, bensì come soggetti particolarmente vulnerabili proprio perché minori e perché privi di una figura adulta di riferimento.
La condizione di minore prevale dunque su quella di straniero.
Una delle novità più importanti è certamente il divieto di respingimento alla frontiera e il divieto di espulsione. Sebbene si tratti di una disposizione già prevista dal T.U. sull’immigrazione, in realtà si osserva come il merito di questa legge sia quello di rafforzare il divieto di espulsione con riguardo ai minori stranieri non accompagnati, in un’ottica di maggior tutela. L’art. 3, infatti, sancisce il divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori non accompagnati, escludendo quindi nei loro confronti la possibilità di deroga, prevista dal successivo comma, per motivi di ordine pubblico e sicurezza.
Puntualizzare il divieto di respingimento e di espulsione per i minori è sicuramente un gran passo in avanti agli occhi di altri Paesi, atteso che Stati come l’Austria, il Belgio, la Germania e la Svezia negano l’ingresso a tutti coloro che, a prescindere dall’età, non rispettano i criteri previsti per l’ingresso e la permanenza legale sul territorio, altri Paesi subordinano invece il diritto al soggiorno alla richiesta di protezione internazionale.
Quanto all’accoglienza, l’Italia ha accolto il principio di specificità delle strutture, offrendo ai minori migranti dei centri ad essi dedicati, in grado di rispondere alle loro specifiche esigenze. Si tratta di una puntualizzazione importante in quanto si evita di inserire i minori direttamente in aree create all’interno delle strutture di accoglienza per migranti in genere, come avviene ad esempio in Germania o Belgio.
Viene, altresì, ridotto il tempo limite di trattenimento nelle strutture di primo livello, portandolo da 60 a 30 giorni, cercando quindi di limitare il periodo di stallo in cui si trovano questi ragazzi al momento dell’arrivo in Italia.
Sempre in un’ottica comparatistica, si osserva che mentre alcuni Stati, come Belgio, Norvegia, Regno Unito, non escludono che raggiunta la maggiore età la persona possa essere espulsa, la legge Zampa mira invece all’adozione di misure di integrazione di lungo periodo per il neo maggiorenne che necessità di un sostegno prolungato, al fine del raggiungimento della piena autonomia.
Quanto all’identificazione, la legge 47 adotta una procedura unica di identificazione, che deve concludersi in 10 giorni, realizzata tramite un colloquio con il minore da parte di personale qualificato, alla presenza di un mediatore culturale e del tutore se già nominato. Qualora permangano dubbi fondati in merito all’età dichiarata, previo consenso del minore, potrà farsi ricorso ad esami socio sanitari, non invasivi, attraverso un approccio multidisciplinare, che tenga conto di tutte le variabili possibili.
Vige in ogni caso il principio di presunzione della minore età.
Viene finalmente uniformata la tipologia di permessi di soggiorno che possono essere richiesti: un permesso per minore età, rilasciato quindi proprio per la condizione di minore e a prescindere dalla nomina del tutore, e un permesso per motivi familiari. Proprio su questo punto, che in realtà tocca un aspetto oggetto di forti contraddizioni prima dell’approvazione della legge, il Ministero dell’Interno, ha trasmesso una Circolare a tutte le questure e agli uffici territoriali ai fini dell’effettiva e tempestiva attuazione di tali disposizioni.
Altra novità di fondamentale importanza è la previsione di una lista di tutori volontari istituita presso il Tribunale per i Minorenni nonché la formazione di famiglie affidatarie.
La figura del tutore volontario risponde all’esigenza di garantire una presenza effettiva per i bambini e i ragazzi che vivono nel nostro paese senza adulti di riferimento, capace di farsi carico dei loro problemi ma anche di farsi interprete dei loro bisogni e garante dei loro diritti.
Obiettivo della legge è garantire un tutore per ogni minore.
Si cerca pertanto di arginare la pratica, purtroppo diffusa su tutto il territorio, di nominare un solo tutore, spesso il Sindaco o l’Assessore alle politiche sociali, per centinaia di minori.
Come è noto, le criticità relative alla tutela sono diverse, dai tempi di nomina del tutore all’individuazione della competenza giurisdizionale per il provvedimento di nomina, a volte attribuita al Giudice Tutelare, altre al Tribunale per i Minorenni. La stessa legge n. 47/17 ha perso l’occasione di intervenire su queste questioni, mantenendo invero ferma la competenza del Giudice Tutelare per la nomina ma prevedendo che gli albi siano istituiti presso il Tribunale per i Minorenni!
L’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza ha predisposto delle Linee Guida volte ad assicurare quantomeno una base comune di intervento su tutto il territorio nazionale, offrendo linee di indirizzo a livello nazionale, individuando una serie di requisiti che i tutori devono possedere, nonché prevedendo una puntuale procedura di selezione.
Altro punto di preminente importanza e per il quale è auspicabile un concreto ed immediato riscontro è l’istituzione delle famiglie affidatarie. L’art.7 dispone che gli enti locali possano “promuovere la sensibilizzazione e la formazione di affidatari per favorire l’affidamento familiare dei minori stranieri non accompagnati, in via prioritaria rispetto al ricovero in strutture di accoglienza”. Fondamentale è la precisazione “in via prioritaria”, atteso che inserire un ragazzo all’interno di una famiglia piuttosto che in una struttura risponde maggiormente all’obiettivo di inclusione e protezione che la legge si pone.
Ai fini dell’effettiva attuazione della legge è dunque fondamentale favorire la formazione di famiglie affidatarie.
Occorre a tal proposito rilevare che non sempre le famiglie disponibili all’affido sono informate e preparate ad accogliere minori stranieri con un vissuto spesso traumatico alle spalle. In tale ottica, nelle more di una formazione ad hoc per tali famiglie, sembra essere una buona prassi quella diffusa in Emilia Romagna dove si procede ad affidi omoculturali, prassi che prevede l’accoglienza del minore straniero in una famiglia proveniente dallo stesso ambiente culturale. Questa forma di affido consente al bambino e al ragazzo di trovare nella famiglia affidataria un ambiente simile a quello della famiglia di origine, sia dal punto di vista culturale che linguistico e religioso.
La legge consolida altresì il riconoscimento di diritti come quello alla salute e all’istruzione, prevedendo da un lato la possibilità di richiedere l’iscrizione al Sistema Sanitario Nazionale anche in assenza del tutore e di una valido permesso di soggiorno, dall’altro l’obbligo delle istituzioni di includere i minori all’interno delle proprie strutture scolastiche a partire dall’inserimento nelle strutture di accoglienza.
Viene istituito il Sistema informativo nazionale dei minori stranieri finalizzato alla raccolta di cartelle sociali che verranno compilate per ciascun minore al fine di individuare la soluzione di lungo periodo maggiormente adatta al loro superiore interesse.
Viene sancito il diritto all’assistenza legale anche avvalendosi del gratuito patrocinio e il diritto ad essere ascoltati in tutti i procedimenti giurisdizionali e amministrativi che li riguardano.
Una particolare attenzione è dedicata ai minori vittime di tratta, per i quali è previsto un programma specifico di assistenza, che assicuri adeguate condizioni di assistenza psico sociale, sanitaria e legale, attraverso la previsione di soluzioni di lungo periodo anche oltre il compimento della maggiore età.
E’ chiaro, dunque, che la L. 47/2017 è incentrata sulle esigenze di tutela effettiva del minore straniero non accompagnato, recependo i principi ad oggi dettati in ambito comunitario. Tuttavia, una dei maggiori limiti si riscontra nella previsione secondo cui tutti gli obiettivi in essa previsti debbano essere conseguiti senza aggravio di spesa. Si auspica, pertanto, che affinché tale normativa possa costituire un modello per altri paesi UE, possa garantirsi la sua effettiva applicazione sul piano pratico, senza che a ciò osti la mancanza di risorse adeguate.
L’Italia si è dotata di una legge che le conferisce un primato in Europa. Resta aperta la sfida più grande, quella culturale: la realizzazione effettiva di una società inclusiva e interculturale.
Una società in cui non si parli di minori migranti come una spesa nel bilancio del Governo, bensì soltanto di minori, che in quanto tali costituiscono una risorsa per il Paese.
Avv. Laura Cavasio
